以“总交货人部制”和“承建部负责制”为基本制度框架的中国对外援助管理体制在特定的历史条件和制度条件下是适合中国的国情的。这个制度框架在新中国成立后的近30年间，为中国拓宽对外关系渠道，粉碎西方世界对新中国的封锁作出了重要的贡献。具体来讲，就是为了生存和发展，中国需要通过提供对外援助在第三世界发展中国家广交朋友，而与对中国援助的需求相比，中国当时的国力不逮。为了集中紧缺和有限的资源，完成一些援外项目的攻坚，实现外交战略的突破，一种能够协调各个机构，最有效地调动各种资源的体制就应运而生。这种以中央计划和各方配合为主要特征的体制随着中国国力的增长和对外援助需求的扩大而逐步形成由中央直接负责制定援外政策、相关部委负责援外政策的执行和项目管理的体制。

一、计划经济体制下中国对外援助的基本工作流程

在这种体制下，中国对外援助的基本工作流程是：党中央和国务院对援外工作统抓统管，特别是周恩来总理亲自过问，研究并指导援外工作，各分管部委直接对中央负责，实行单位负责制，在“总交货人部制”下是交货人部和总交货人部负责，在“承建部负责制”下是承建部门负责，负责的内容涵盖考察工作、规划工作、计划管理、施工管理、设备材料的供应和管理，以及财务管理、出国人员选派和思想教育，实习生培训，项目竣工管理，总结和技术合作等很多细致的行政管理步骤，并填报统计报表。各交货人部和承建部之间，各省部专业援外机关之间，建立专业的行政责任网络关系和行政责任关系，通过遍布各省和部委的“援外办公室”，相互协调配合，上情可以下达，全局可以统筹，保障了援外政治任务的顺利执行。

1964年1月，周恩来访问加纳期间宣布中国对外经济技术援助的八项原则

承建部负责制的出现是一种自然的发展。当时，中国与外方就援建项目达成协议后，通常由国务院发文给相关的部委，责成其按照援外“八项原则”，按时、保质、保量完成任务，并对建设项目的技术和经济承担责任。但是，援外项目涉及很多领域，例如铁路、农业、轻工、广电、文化等。所以，国务院又要发文给其他相关部委，责成其作为协作部，配合承建部（可以是其中任何部委）工作。为了便于协调，承建部设“援外办公室”，抽调各类专家负责项目建设过程中及建成后的日常管理工作。各省市也设立援外办公室，承建部具体指定各省市落实援外项目中需要的设备材料、包装发送、国外施工、质量检查、设备安全调试等工作，由承建部对国务院直接负责。责任关系的清晰保证了中国在经济并不发达的条件下建成了一批质量一流的项目。

二、过度的行政管理种下援受双方不平等的种子

计划经济体制下的缺憾也是明显的。笔者曾经引述过一段摘自《当代中国的对外经济合作》的精辟论述：

承建部负责制和总交货人部制一样，单纯靠行政手段管理经援项目，财务管理实行预决算制，一切费用实报实销，项目投资多少，建设周期长短，工程质量优劣，同执行单位的经济利益没有关系，不利于充分调动项目执行单位和广大援外人员的积极性。这些弊病在七十年代末暴露得更为明显。

除了行政管理手段的缺憾外，过度的行政管理还导致了“只算政治账，不算经济账”的弊端。由于中国领导人承诺将自己最好的技术和物资用于对外援助，执行人员有时出于政治考虑而勉强满足受援国不太合理的要求，犯了周恩来总理批评的“不结合当地实际”“不调查研究”的错误。有时，中国为了完成任务而竭尽全力帮助一些受援国进行工业生产，越俎代庖地完成从设计、施工、安装到试运行的“交钥匙”工程，结果却造成了受援国的依赖，也种下了援、受双方不平等的种子。

方毅

方毅部长曾生动而严厉地提出过批评，他认为，少数援外人员中的大国沙文主义和民族利己主义有所抬头，例如有些同志认为我们援助民族主义国家，是“净交穷朋友”“背包袱”。有些同志看到某些国家人民生活水平较高，工业技术水平也不低，就认为我们援助他们是“穷帮富”“低帮高”。有些同志不懂得援助是相互的道理，只看到我们援助别人，看不到人家对我们的支持。这些同志看问题有片面性：只看局部，不看整体；只看经济，不看政治；只看眼前，不看长远；因而都是不正确的。有些同志“居功自傲”“自作主张”、“摆‘专家’架子、不平等相待，极少数人不尊重受援国的政府法令和风俗习惯，虽属少数，但对外影响极坏”。有些项目设计标准偏高，脱离实际，甚至盲目追求先进，不适合受援国国情，造成浪费。有的国家天气很热，厂房设计却没有考虑有效的通风设施，反而开天窗，夏天阳光直射，室温很高。有些项目组人员对受援国的调研不深不透，考察和设计脱节，也有的对援外设计标准和质量审查把关不够，有些出国人员业务水平低，有些项目派遣人员偏多，贯彻勤俭办援外方针不够，管理制度不严格，以“援外特殊”为由，大手大脚、铺张浪费等。方毅对这些现象进行了逐一批评，并指出外经部宣传八项原则和勤俭办援外的力度不够，需要加强。

中国援助阿尔巴尼亚的宣传画

三、谨防在援助过程中的大国主义倾向

事实上，中国的援外主管单位（即外经部）不间断地警示参与援外的人员和机构要实事求是、厉行节约、因地制宜，合理降低工程造价，反对宽打宽用、不讲经济核算和不计成本的现象，要求力争做到“投资少、收效快，充分发挥援外资金的效用”。要求援外各部门“加强计划管理，认真贯彻勤俭办援外的方针”，并加强调查研究，认真总结经验，还出台了《援外成套项目设计总概算编制办法》等规定。但是在实施过程中，由于行政约束力大大高于经济约束力，所以导致行政管理也往往先于、重于经济管理，且缺少有效的经济管理手段，因此为了“完成任务”而不惜代价的情况从体制上看是难以避免的。久而久之，中国援外的规模超出了中国社会主义初级阶段的承受能力，在中国恢复了在联合国的合法席位，国际地位空前提高，因而发展中国家对中国的援助需求日益增多的情况下，中国对外援助规模急剧扩大。

1971年至1975年，中国对外援助支出增长过猛，占同期国家财政总支出的比例高达5.88%，其中1973年高达6.92%。所以，改革是必然趋势，关键在于改革的时机或发端，以及路向和方式的选择。在20世纪70年代，虽然中国的对外援助改革并没有成为明确的口号或目标，但是从对外经济联络部的多次全国性援外工作会议（1971、1972、1973、1975、1977）讨论的主题来看，改革已经呼之欲出。这些会议多次强调援外工作的要义是促进受援国自力更生，而且还明确指出，中国援外工作中存在大国主义的思想倾向，存在脱离实际、贪大求洋、铺张浪费的倾向，要求援外政策和执行机构要因地制宜、讲求实效、勤俭节约。

在实行改革开放政策之前，中国在援外体制方面已经进行了大幅度的规制建设，例如建立了援外工程的开竣工制度和程序，明确了仓库财务管理方法和经济援助设计费用计价方法，出台了援外人员的各项补贴和出国人员的教育和纪律等相关规定。在规章制度中，还细致地制定了援外工程的考察规范，规定了出国考察前的准备工作，细致到了对援外工作人员的专业、思想和身体情况都提出了具体的标准。根据援外工作的特殊情况，提出“专业配齐、专业对口、一专多能、有独立工作能力”等要求。此外，还提出了援外考察人员参与设计等规定，避免援外工程设计与现实要求脱节而造成设计不合理和浪费。

1973年，中国援建的坦赞铁路隧道内施工。

四、受援国反目促进中国援外政策的调整

应当说，对外经济联络部的工作是细致入微的。根据周恩来总理的指示精神，具体地从尊重受援国的角度出发，研究并提出了有关受援国工业布局的规划意见，在有关项目的原材料供应、产品销售、动力和水源、自然地理、交通运输、协作关系等方面都规定要进行综合分析，权衡利弊，提出经济合理的方案。甚至对于如何应对受援国提出的不合理要求，也有明确的指示，即以诚恳的态度、耐心的说服和平等的协商等方式来解决分歧，既不可操之过急，也不模棱两可，以避免或减少执行过程中由于不坚持原则、不考虑能力、不讲究经济技术合理性，而给援外工程带来包袱和后患的情况发生。因为那样会最终损害中国和受援国之间友谊。对外经济联络部和外交部还曾经发文，要求中方人员劝说受援国，不要为中国援建项目修建纪念碑并防止类似的大国主义倾向。商务部要求各驻外机构在与受援国合作时，“以对方为主，我方当好参谋”，处处注意尊重受援国主权，并于细节中体现中国的国际主义精神。正是这种精神成为令发展中国家信服的力量。应当说，当时中国的援外工作，无论从战略指导、原则制定，还是从工程设计、人员派出和后勤保证等角度看，都集中了中国的最高水平。换句话说，中国通过援外工作展现给受援国的是中国各领域中最优秀的一面。

中国援助越南时的宣传画

中国对外援助中体现的高水平依靠的是全国一盘棋的组织和协作结构。在援外任务日益加重的整个20世纪70年代，根据周恩来总理的指示，在全国绝大多数省、直辖市、自治区都成立了对外经济工作机构。这些机构负责宣传中国的国际主义，同时，负责组织落实中国的对外援助项目，管理、审查、协调、协助解决援外工作中出现的问题，形成了多层的援外积极性。

但是，如前所述，由于只算政治账而不算经济账，中国援外工作中不断受到重视，但始终无法纠正的不讲求实际、不因地制宜甚至大国主义倾向还是屡禁不止。单靠行政手段去解决行政体制内的弊端就如同临渊羡鱼、纸上谈兵。因此，尽管相关部门年复一年地强调，并采取各项行政措施，但是对外援助的体制、机制、政策、方式等方面的全面改革却一直拖到了全国实行改革开放政策以后。在国际政治领域里，中国的受援大国阿尔巴尼亚和越南在新的国际形势下与中国反目，更给中国对外援助事业敲起了警钟，促使中国反思对外援助政策，并开始就援外问题进行战略性调整。