嘉宾：陈淮 住建部政策研究中心原主任。

公积金制度互助性未发挥，机关国企超上限滥发问题最严重

记者：过去一年来，中国住房公积金制度的调整同时在中央和地方两个层面进行。中央层面上，延迟多年的《公积金管理条例》将修订，租房提取公积金的流程放宽，并且中央再次提出促进异地互贷；地方层面上主要体现在多地放宽公积金发放贷款额度和二套房贷款限制放宽。您如何评价这些措施，是否意味着制度性改革提上日程？

陈淮：这些改革确实都存在，公积金制度条例调整三年多了，不是去年才开始，但是这些都只是小层面的调整，说不上根本性的。公积金究竟主要问题是什么，是贷款额度不够？是异地互通不畅？

都不是！公积金主要存在着四个问题，第一个叫覆盖面远远不够。我们城镇职工目前也只有三分之一的职工，享受了公积金账户的待遇，覆盖面远不充分。

第二个，它的代际互助功能没有很好的发挥。公积金本来就是一种互助性的住房援助政策，其中最需要互助的是不需要买房子的那一代人，和最迫切需要买房子的那一代人之间的互助，这个互助性远远没有体现出来。所以就贷款额度这个问题，会出现可以贷很高额度的人不需要用这个政策，需要的人贷不了多少。

第三个是它的安全性管理上，还存在着不少问题，有不规范，出风险的地方。

最后一个最严重，一些垄断部门，大央企，利用了公积金制度，作为一种滥发津贴、奖金，并且逃税的主要工具。公积金是在个人所得税之前列入成本的，而且是免个人所得税的，但是能提取多少是有明文规定的，工资总额的12%，而且有上限封顶，不能超过当地城市最高额的3倍或者是3.5倍或者是4倍这样的。但实际上，有些这些垄断部门，月工资发3万，公积金存2万，这2万块钱都不交个人所得税呀，而且这2万块钱都进了成本了，进了国企核算的成本了，侵蚀了所有者的利润。这个问题相当严重，这是公积金的内核问题。

记者：您觉得垄断部门、大央企滥发公积金的内核问题，现在有没有办法……

陈淮：什么都是有办法的，但是得动，得改革。2013年11月，十八届三中全会讲了六十条改革的决定，至今坦率说，蹒跚前行，所以你单说这么一个小局部的问题，那要触动很多既得利益集团的人的事儿，恐怕也还不那么容易，比如公积金管理，我们现在这些，比如中石油、中石化、电信，他们自己有自己的公积金归集中心，它不按照国家规定的那么收缴，它乐得多缴，本单位职工落好处，我这儿能够可支配资源多，何乐而不为？

公积金制度对民众极为有助， 呼吁“取消”幼稚混乱

记者：也正因为公积金制度存在的诸多问题，近年来对于它的争议也愈演愈烈。我这边有一个资料，2014年7月，一项关于“你认为住房公积金制度有存在必要吗”的调查，有19万人参与，89%的网友选择无必要，您是如何看待这一调查结果的？

陈淮：我们现在关于公积金在公共舆论空间上的信息，我坦率说，基本上是幼稚、混乱、粗糙和误导的。很多人说我买不起房子为什么？我扣了个人所得税、扣了公积金之后，我就剩不了多少了。但公积金是帮你买房子的，不是减少你购房能力的，没有必要的理由是什么，你说说我听听？或者我们反过来问，公积金究竟有什么样的政策作用，你说说我听听？

公积金的政策是一个强大的政策工具，是政府援助一个特定群体，提高他们购房能力的很有利的武器，是对大家极为有助的。

它第一个政策做的是强制性的。按照国家规定，每一个雇主都得给雇员开有公积金账户，但是我们为什么覆盖面远不充分呢？那些小微企业，小饭馆，他能给你按时发工资，上五险一金就不错了，还给你开公积金账户？公积金账户是存一得二，明白吗？比如说你工资扣了8%或者到12%，比如你挣5000块，12%就是600块，你的公积金账户将每月存入1200，存一得二，这是第一个。

第二个，公积金的扣除部分，包括你的雇主给你配缴的部分，是全免个人所得税的。也就是说这1200是在你3500的免税额之上，你还有一个免税额，那相当于这个部分的免税额，相当于，按照那3500之上的，你恐怕要交15%到20%呢，政府补贴这么大呢，怎么会没必要呢?

第三个，公积金是低利率贷款的，你享受公积金的时候，可以补充、减轻你购房的时候按揭贷款的利息负担的，这是，就是国家降低利率，采取七折优惠，公积金得比商业贷款的七折优惠还优惠才行，怎么会没作用呢?

第四个，它是大家互助的，大家你帮我，我帮你的。实际上一个社会不是像我们想象的，每个人每年都重复买房子的，如同娶媳妇，有人每年重复娶一回吗？吃饭的需求是每天重复产生的，买房子的需求不是，它是帮助一个特定群体，大家互相帮助，我们这一个群体里可能只有部分人需要，那么大家的钱来帮你。

它有这么多的政策功能、政策好处，怎么会没有必要呢？

公积金不是解决穷人住房问题，工具 不存在“劫贫济富”

记者：刚才您提到了群体性，有一种观点认为由于公积金不能用作购房首付，提取条件复杂等政策，致使低收入群体很难享受到低息贷款优惠，但又没法儿取出来，获益者反而是中高收入群体，也就是外界常说的“劫贫济富”。怎么看这一说法？

陈淮：谬误就产生在这个，谁说公积金是帮助低收入群体的了？要求公积金当个包治百病的药包、祖传秘方是办不到的，它只是一个政策系列中的组成部分，它针对的是一个特定群体。

低收入群体是通过保障房和过渡性的政策比如说贴租、贴息、住房补贴等办法来实现的。住房保障体系首先是援助性的，我根本就是个中重度残疾人，劳动能力不强，或者没有劳动能力，我也得住房子，这部分，就是社会和政府无偿和基本无偿的提供住房，这叫救济、救助型的。例如民政局给发盒饭、发低保。

援助型是指我有一定的购房能力，但是不足，但这个不足里头又差别就比较大了，我有两成能力，缺八成，叫不叫不足？我有八成能力缺两成，叫不叫不足？这个援助就需要多层次、多方面、多途径的方式来援助他们，比如说针对过渡性需求的公租房，公租房就是对可能只有一成两成，你还差得比较多，那你攒到四五成再说，过渡性的这种援助；再比如说有的人说，这个叫什么？共有产权房，共有产权房，我有个七成了，可能加上其他的也还差点，我又不具备短期内或者是可预见范围内的提高收入，那么我先买五成产权、七成产权，逐步再按照约定价格，再把剩下的产权买了，这也是援助。

再比如国家明文规定：在2002年参加工作之后，没有享受过福利分房待遇的，要给住房补贴。比如说像在我们体制内的机关事业单位、国企都有。但是首先说住房补贴也是一种援助，公积金也是援助型的一个特例，不是都靠公积金来解决低收入群体的住房。说我连首付还付不起呢，你这公积金不是拿我打岔吗？恐怕这就不太合适了，因为它本来就主要的不是解决这部分群体的住房问题的。

至于说“中高收入者占了便宜了”，这个公积金在很大功能上只满足他们要求的。工薪阶层中的中高收入群体也是公积金政策的合理收益群体。公积金本来就是重点帮助社会中间阶层的政策组成部分。什么时候说（公积金）保障体系就应该集中在穷人，最穷的人的头上呢？这个说法（公积金应帮助穷人）本身就是把公积金的本意扭曲了。社会低端群体的住房保障不是公积金的职能。这么多年这个问题始终有意或无意的没有向社会公众群体说清楚。尽管我们在各种场合说这个，但是媒体还是在那说公积金制度穷人没受益，低收入群体没受益。

记者：也就是说，低收入群体待遇在公积金领域改善的空间是不存在的？

陈淮：公积金主要不是为解决低收入群体住房问题的工具，这一问题的解决不是有没有公积金就能解决的。

记者：低收入群体中应不应该包括农民？

陈淮：什么人都应该包括，但是我们现在这个住房保障体系的并轨过程中还有差距，现在连城市职工的覆盖面尚且远不充分，但是我们目前已经在向城乡一体化的方向在迈进了，比如说很多地方和城市，在保障房的供应上，对来到本城市经商务工的农民工，非户籍人口，也提供保障房。当然还有一定的工作年限的要求，缴税年限的要求，已经在这些方面过渡，这不是定个制度宣布一下，一夜之间就能实现的。

公积金只是辅助性的，别苛求贷款额度

记者：除了低收入群体，作为购房主力军的工薪阶层和中高收入群体，似乎对公积金制度的不满也日渐增多。比如说公积金异地不互贷、贷款额度不足、提取条件越发严苛，被认为反而影响了购房，您认为这一说法是否正确?

陈淮：我认为不正确，异地互贷是应该的，这是我们过去制度设计上存在的一些问题。（过去考虑放开公积金异地互贷）有可能导致公积金资源过渡聚集，比如说一线特大城市积聚，反而把落后地区的资源吸光，有这样的考虑和因素。但是积极的推动异地互贷是一个方向，需要我们按照十八届三中全会，经过一个长时间的发展，实现了大中小城市的协调发展，改变目前沿海极少数特大城市过渡扩张，二三线、三四线城市发展不足这种局面，这个城市结构的调整，大中小城市的协调发展、差距缩小，不是一日之功，需要十年、二十年、三十年的努力。

三中全会怎么说的呢？三中全会和2014年以来的国务院几次重要的常务会都强调指出：严控特大城市人口规模，积极发展二三线城市。

记者：还有一个关于刚才说的贷款额度不足的问题。

陈淮：公积金是辅助性的，不是解决你在购房中所需的信贷额度的全部的工具，不可能指望公积金，是辅助性。

记者：但有一种说法是，就是说房价增长速度非常快，但是相对来说公积金调整的速度没有那么快。

陈淮：房价哪里增长得快了，西部十二个省区不要说地市级城市，就是省会城市，只有成都是供大于求、供不应求的反复轮动，而且供大于求还占主导地位，剩下的省会城市过去十余年始终是供大于求。

房价涨了，但是始终是平稳、温和上涨。再说中部六省区，山西、河南、湖南、湖北、江西、安徽，大概只有武汉类似于成都（供大于求、供不应求的反复轮动），太原、合肥、郑州、南昌、长沙，你听说过有个暴涨的过程吗？十余年的总体涨幅，就是一个平稳温和上涨，这就十二加六了。东北三省，过去十余年长春、哈尔滨、沈阳，从来都是供大于求的，就没有出现过房子不够卖的时候。你听说过石家庄有不够卖房子的时候吗？2008年、2009年，那时候4万亿下去，很多地方房地产市场出现了一个短期的高潮，但唯有石家庄这个城市房价下跌了。

我们的问题出在很多方面，别把房价的问题也拿到公积金来讨论，就是一个错误，公积金从来就不是解决房价问题的工具，半毛钱的关系都没有。

不应该考虑公积金保值增值，努力把余额贷出去才是根本

记者：预计到“十二五”末，住房公积金余额将达到3.58万亿。针对这笔巨量的“沉睡资金”，外界一直呼吁应当拓宽投资渠道，实现保值增值。您怎么看待这种说法？

陈淮：谁说公积金应当保值增值?听起来似是而非，公积金需要保值增值么，给我个理由先！

从你现在起缴公积金到60岁退休，你缴多少退你多少，明白吗？并不多退你一块钱，当然，有一个很低的利率，利息，这可以忽略不计的，它不需要增值。请注意经济学的一点基本的道理：社会统筹这种互助性基金的性质是非常不一样的。

你比如医疗，医疗是大部分人没得病，少部分人得病花了，花了就是花了，对吧，你没得病，到你离开这个世界也没得过病，那也不能退你了；公积金不是，公积金还退给你，但是和养老又有区别，在哪里呢？

养老是你从现在起缴到60岁，养老缴的钱是肯定不够你从60岁到80岁养老的，为什么不够呢？算得再精也不够，因为你缴一块钱，到你领钱的时候，可能要花三块钱。为什么全社会的人，在工作的时候缴一块钱，到他退休之后就要领三块以上的钱呢？第一个，那个时候的生活水准比现在高了，不能按照现在的标准发钱；第二个，人活得越来越长了，现在按你平均活，在退休之后再活二十年，到那时候人活二十八年了，这不就不够花的了嘛；第三个通货膨胀，就现在我买一公斤大米，或者面的钱，那个时候的价钱不一样了，所以养老基金是需要保值和增值的。公积金不需要保值增值，它不需要缴一块花三块，缴一块将来你退休就退一块，和通胀没关系，你听说谁提取公积金的时候考虑通货膨胀率么？有这事么？

公积金余额（巨大）问题恰好是公积金存在的问题之一，但并非因为需要保值增值，是因为应该努力的把这些钱贷给那些需要援助的群体。我们有一个非常错误的导向，好像公积金应该尽量攒起来，替缴存人挣钱，叫保值增值，错了，它应该尽最大可能去贷给缴存人，放出去，而不是攒起来替你挣钱，我挣钱直接买证券投资基金不好吗，我用你么，对不对？

官员提倡保值增值“居心不良”，挪用建保障房问题突出

记者：近年来一些政府部官员也在呼吁公积金保值增值，您怎么看？陈淮：这种观点根本就错误的理解和误导了公积金的性质。盖保障房，听起来挺好的，但是这公积金有两个不能盖保障房的理由。第一，它是缴存人的私有资产，你不能不经我批准把它拿去挪作别用的，它的性质就是我们互助性，谁买房需要（就给谁）；不能需要公积金的不借给他（她），然后你政府拿去完成你职能之内的事，你将来能还得上吗？还不上怎么办？

第二，全社会不论从法律还是经济学意义上，从来没有拿中产阶级的财富去援助穷人这样的道理，这是中间一个大社会阶层互助性的一部分资源，这部分资源没有义务去援助穷人，援助穷人的第一责任人是政府，第二是富人。

记者：就如您刚才所说，地方政府有可能将沉睡的公积金挪用建保障房。是不是可以说，公积金在沉睡状态下的最大受益者就是地方政府和商业银行，所以他们不想改变现状？

陈淮：商业银行也没有什么受益的，因为什么？他不可以把公积金的钱轻易给贷出去，因为这笔钱是由公积金管理中心来管理的。

但是（公积金管理部门）管理中仍然存在着一些风险，这个我们就不适合在这里说……比如前几年，因公积金不能够进行投资，那买国库券可以吧，买金边债券没有问题。好了，买了国库券以后，这个国库券搁哪儿？好，交给券商去代管。因为我买的国库券，只是存起来，券商拿了这个国库券去抵押了资金去炒股了，结果券商破产了，你想把这个国库券收回来，人家抵押方拿走了，我和你这第三方没关系，我是和券商签的抵押借款合同，对不对，类似的，也有管理不善被私人犯罪给毁了的。

也有其它风险。比如地方政府没钱建保障房，我就把各部门都召起来，谁手里还有钱，能挪用的先挪过来再说，反正都是给老百姓干事，哪个急我先干哪个。将来怎么还？将来再说！反正到那时候我都省级副省级了，市长是谁？不知道，这都是应当规范的地方，我们首先弄明白，这个政策工具是给谁用、干什么的。官员也不要把它移花接木，老百姓、媒体也不要扩大它的范围，它不是包治百病的药葫芦。

缴了公积金就已享受政策待遇 “解除委托”缺乏社会道德感

记者：抛去前面所说的制度本身的建设性话题，近年来一个较有代表的观点是：公积金是个人工资的一部分，是私有财产，与公积金管理部门只是委托管理的关系，如果委托已无现实需求基础可以取消。这种观点认为这种强制性其实是侵犯个人财产权的。

陈淮：这根本就是叫做强词夺理、胡搅蛮缠！你之所以有公积金账户，是你享受着政策待遇，比如说配缴，百分之百配缴，免交个人所得税，并不是一个简单的委托关系。这不像你在银行存款，你自愿存或者不存。这是第一个，你享受着政策待遇。

第二，你有互助的义务，你需要帮助，别人再帮助你；即使你不需要帮助，你也有义务帮别人。你是生活在丛林里的一只独行兽吗？这个说法基本上是一种极端的，站在个体角度上来考虑问题。你可以不开公积金账户，可以的，并不是说非开不可的，你跟你的雇主说，你也不用给我配缴，我也不开，我这个公积金的部分我交个人所得税，做个人收入，可以呀！但是坦率说，且不说法理如何，从道德上你就是一个缺乏社会道德感的人。

国外住房公积金制度是怎样的？

记者：在中国住房保障制度创新上，除了公积金制度外，是否还有补充性或替代性举措？在这方面，国外有无可借鉴的地方？

陈淮：一个系统（不可替代）。比如说你得了病，大夫给你开了五种以上的药，哪种药能替代哪一种呢？

除了之前说过的救助、援助性措施以外，公积金它的特例在于，它实际是一种互助性的，互相帮助，但是公积金制度只是辅助系统，不是解决根本问题和针对所有人的，你如果连首付都交不起，那你谈论公积金有意义么？真正主要的帮助你住上房子的问题是公租房，或者是住房补贴，还有其他提高你购房能力的地方，你涨工资，你进步。

除了我们刚才说了救助、援助、互助举措之外，在国外还有比公积金制度更为普及的自助性住房保障举措。因为公积金这个阶段只是社会城市化早期、初中期的时候它需要的程度高，到后来的公积金越来越缩小。国外的自主性住房保障制度和公积金有类似的政策操作，但是性质又有很大区别。

什么叫自助性的呢？你可能听说过住宅储蓄账户、住宅储蓄银行，它什么特点呢？自愿缴存，没有缴存上限，当然也有一点上限，比如你一共挣多少钱，你不能把你老婆孩子丈母娘的全存起来，你挣多少钱，但是没有12%或者是，我挣得多我就可以多存。

第二个，它可以减或者免个人所得税，这点和公积金类似，它不类似在于，它没有雇主强制配缴的义务。我们得明白，不管是住宅储蓄银行还是公积金，其中有一个非常重要的前提，解决住房问题的责任，第一位是你个人，是你自己，第二位才是社会和政府。你个人要有这么一份对自己负责的责任心，如果你自己把自己的责任都免除了，等着政府给你发套房子，我想这个社会是解决不了住房问题的。

记者：九十年代中国住房公积金制度是主要参照新加坡建立的，现在新加坡民众的公积金制度已成为一个涵盖住房、医疗、教育等各方面支出的福利账户，中国是否应该跟进学习？陈淮：这个把这种混为一谈是没有必要的，为什么没有必要呢？

假定你每个月挣的钱70%、80%都得用于基本消费，没有多少富余，你买不起房。第一不是因为房价贵，第二不是因为公积金没给你多贷款，首先是你根本就不具备资产累积能力，当社会富裕程度提高，支出收入比降低的人群占比重越来越大，公积金的功能就会缩小和逐步消亡，那么人们更多的趋向于自助型的，互助性的，你比如说我三十余年前在工厂当车间主任，那时候互助会是很起作用的，这不是快过春节了嘛，大家每个月拿出三块钱、两块钱存到互助会，到年底取回去给孩子添棉袄，而且在这个过程中，全车间一百多号人，大家谁家有个急难，从互助会借钱，很能帮一部分，但是现在没有必要了，谁还需要这个呢？随着经济的发展就会取消了。

其实就有两个了，一个是像发达国家那样的以更高的金融工具取代，和其他的社会保障体系，另外一个把它改造，它实际上也就是把社保中的医保、养老保险等融汇进来。我们现在的公积金也应该就发养老金发什么的，那实际都是胡扯，吃这副药应该把这个心血管病、糖尿病、血压高的病全治了，那可能么？

记者：刚才谈了很多，关于大众对公积金的认识，能不能概括说一下您的观点？

陈淮：这不是一句话能说清楚的，因为我们这么多年一直在传播着混乱的信息，怎么能一言而蔽之呢？简短地说，公积金是一个有助于工薪阶层、部分群体、辅助性提高你购房能力的这么一种政策性工具，是一个强大的政策工具；只不过我们现在覆盖面还不够，运用的还不好，比如互助，说是互助性，互助性没充分体现出来。

你需要帮助的人没得到足够充分的，你在闲着，这块地等着浇水，那儿汪着一大片水没用，关键的问题是怎么把这个水浇到这片亟待浇的地里头。希望公积金包治百病是错的，希望公积金针对低端群体错了，希望公积金承担购房主要担当错了。它只能起辅助性作用，但是你不能否认它有强大的政策功能。

最后我特别强调的就是我们认为，公积金不是一个外来给予的，是政府鼓励下，首先是你自己对自己负责，大家共同对我们的这个社会负责的一种责任。